“Peran kepemilikan negara di negara-negara maju juga terlihat menguat dalam beberapa tahun terakhir. Tren ini disebabkan oleh munculnya dua masalah utama yang bahkan negara-negara dengan pasar yang lebih maju pun kesulitan menyelesaikannya tanpa campur tangan pemerintah, yaitu ketidakamanan rantai pasokan dan ketidakamanan energi.”
Pendahuluan
Esai ini mengulas keunggulan badan usaha milik negara dalam ekonomi global, dengan fokus pada “kepemilikan” pemerintah dalam entitas-entitas ekonomi. Meskipun pemerintah dapat memengaruhi aktivitas perusahaan melalui insentif, preferensi, dan peraturan, seperti yang sering dibahas dalam literatur kapitalisme negara dan negara pembangunan, kontrol pemerintah atas entitas ekonomi sangat kuat dan langsung melalui kepemilikan. Esai ini menunjukkan bahwa badan usaha milik negara tersebar luas di berbagai sektor baik di negara maju maupun negara berkembang, dan membahas beberapa isu utama yang terkait dengan badan usaha milik negara dalam ekonomi politik internasional.
Bagian 2 dari esai ini memperkenalkan tiga jenis utama badan usaha milik negara, yaitu perusahaan negara, dana kekayaan negara, dan lembaga keuangan pembangunan. Bagian 3 menggunakan data untuk menunjukkan betapa pentingnya badan usaha milik negara di berbagai sektor dan negara. Bagian ini pertama-tama membandingkan sektor-sektor di mana BUMN hadir di beberapa negara maju dan negara berkembang. Kemudian, bagian ini menggunakan data tingkat korporasi untuk hampir 1.800 BUMN dan menganalisis kehadiran mereka di negara dan sektoral. Selanjutnya, dengan berfokus pada perusahaan-perusahaan terbesar di dunia, bagian ini menampilkan seberapa signifikan BUMN dalam lanskap korporasi. Bagian selanjutnya menganalisis ukuran dana kekayaan negara dan bank pembangunan. Bagian 4 menyoroti latar belakang kemunculan kembali badan usaha milik negara di berbagai belahan dunia dan beberapa tren yang menonjol.
Tiga jenis utama badan usaha milik negara
Pemerintah dapat menjadi pemilik dalam berbagai bentuk badan usaha. Jenis yang paling umum adalah perusahaan negara atau perusahaan yang sahamnya dimiliki oleh pemerintah. Beberapa entitas ini sepenuhnya dimiliki oleh pemerintah, sementara yang lain hanya dimiliki sebagian. Perusahaan-perusahaan ini dapat dibagi lagi menjadi perusahaan milik negara mayoritas dan perusahaan milik negara minoritas (OECD 2017). Bahkan di beberapa perusahaan milik negara minoritas, pemerintah adalah pemegang saham terbesar. Setiap negara memiliki definisi yang berbeda mengenai kepemilikan, tetapi banyak negara secara umum menyebut perusahaan dengan lebih dari 50 persen kepemilikan negara sebagai “perusahaan negara”.
Perusahaan negara sering kali terkonsentrasi pada industri yang menghasilkan produk-produk penting seperti air, listrik, serta infrastruktur dan layanan transportasi. Perusahaan-perusahaan ini juga ditemukan di industri-industri strategis seperti pertahanan dan kedirgantaraan. Bidang lain di mana BUMN memainkan peran besar adalah keuangan. Di beberapa negara berkembang, BUMN masih tetap ada di industri dasar seperti semen dan baja, di mana kegagalan pasar yang terkait dengan eksternalitas positif dan kegagalan koordinasi dianggap lebih besar daripada di negara-negara maju.
Sebagian besar BUMN memainkan peran ganda sebagai penghasil laba dan penyedia barang publik, dan keseimbangan kedua tujuan tersebut sangat bervariasi antar entitas dan waktu. BUMN yang sangat berfokus pada perolehan laba juga dapat berkontribusi kepada masyarakat dengan membayar pajak dan dividen kepada pemerintah.
Sovereign wealth fund (SWF) adalah entitas yang bertanggung jawab untuk menginvestasikan uang negara (Alhashel 2015). Banyak SWF telah dibentuk dan diperluas karena pemerintah telah menyuntikkan surplus transaksi berjalan. Dana-dana ini sering ditemukan di negara-negara dengan surplus perdagangan yang besar (yaitu selisih antara ekspor dan impor), seperti produsen minyak dan Cina. Beberapa SWF didirikan dengan menerima anggaran fiskal atau hasil privatisasi. Sebagian besar dana ini memiliki pengembalian keuangan jangka panjang dari uang negara sebagai tujuan utamanya. Karena likuiditas bukanlah masalah utama bagi dana-dana ini, mereka melakukan investasi dengan jangka panjang.
Untuk mencapai tujuan mereka, dana ini memadukan metode strategi investasi aktif dan pasif. Strategi investasi aktif melibatkan investasi yang ditargetkan pada berbagai kelas aset termasuk saham, obligasi, derivatif, infrastruktur, dan properti. Strategi investasi pasif mengadopsi pendekatan yang mirip dengan investasi indeks, di mana dana memiliki portofolio yang terdiversifikasi yang sepenuhnya atau sebagian mencerminkan komposisi bursa saham. Bagi eksportir komoditas, SWF juga berperan dalam stabilisasi nilai tukar dan tabungan serta transfer antargenerasi. Beberapa SWF berperan dalam membiayai proyek-proyek domestik yang bertujuan untuk pembangunan ekonomi dan sosial, atau dikenal sebagai mandat pembangunan.
Pemerintah di seluruh dunia memiliki banyak lembaga keuangan, banyak di antaranya beroperasi dalam pinjaman komersial. Pemerintah menggunakan bank-bank pemerintah sebagai alat untuk memengaruhi pasar kredit dengan mengubah suku bunga pasar dan ukuran pinjaman. Mereka sering kali beralasan bahwa bank-bank pemerintah gagal dalam pasar keuangan dan kekurangan modal. Berbagai lembaga keuangan milik negara disebut sebagai “lembaga keuangan pembangunan” atau “bank pembangunan”, yang terutama didorong oleh tujuan kebijakan publik atau misi pembangunan.
Peran utama entitas-entitas ini adalah menyediakan pendanaan untuk kegiatan-kegiatan yang dapat memberikan manfaat ekonomi dan sosial yang luas. Karena mereka ditugaskan untuk peran ini, lembaga-lembaga keuangan ini memiliki keuntungan karena memiliki cakrawala jangka panjang dan tingkat toleransi risiko yang lebih tinggi daripada bank-bank komersial. Beberapa di antaranya mencakup bagian ekonomi yang luas, sementara yang lain mencakup segmen yang sempit seperti usaha kecil dan menengah, perdagangan dan investasi lintas batas, dan infrastruktur.
Meskipun memaksimalkan keuntungan jangka pendek bukanlah tujuan utama, lembaga keuangan pembangunan seringkali memiliki tujuan untuk mempertahankan tingkat profitabilitas yang memadai. Beberapa bank umum pemerintah juga memiliki misi pembangunan bersama dengan pinjaman komersial, namun tulisan ini membatasi cakupan analisisnya pada bank-bank pembangunan yang peran utamanya adalah mendanai proyek-proyek yang berorientasi pada pembangunan.
Melihat kepemilikan negara
Jangkauan BUMN di beberapa negara terpilih
Subbagian ini membandingkan sejauh mana BUMN hadir di berbagai sektor ekonomi di berbagai negara dengan menggunakan indikator tingkat rendah yang disebut “cakupan BUMN,” yang merupakan komponen dari indikator “regulasi pasar produk di seluruh negara” OECD (OECD, tanpa tahun). Sub-indikator ini menentukan apakah pemerintah setiap negara mengendalikan setidaknya satu perusahaan di berbagai sektor ekonomi. Kumpulan data OECD menyediakan data dasar untuk 49 negara-38 negara OECD dan 11 negara non-OECD.
Subbagian ini berfokus pada 30 negara dengan perekonomian terbesar dalam dataset tersebut yang memiliki PDB lebih besar dari 300 miliar USD pada tahun 2022. Negara-negara sampel terdiri dari 24 negara OECD dan 6 negara non-OECD. Tabel 1 dan 2 membandingkan data dasar untuk sub-indikator “cakupan badan usaha milik negara” di sektor jaringan, seperti listrik dan transportasi, dan sektor “lainnya” yang mencakup manufaktur dan jasa. Hampir semua sektor ekonomi kecuali pertanian tercakup.
Skor keseluruhan untuk sub-indikator “cakupan badan usaha milik negara” merupakan komposisi tertimbang dari variabel-variabel yang disajikan pada Tabel 1 dan 2. Untuk setiap sektor, skor 6 diberikan jika pemerintah memiliki perusahaan pengendali di sektor tersebut dan 0 jika tidak, dan skor keseluruhan juga dirancang dengan nilai minimum 0 dan nilai maksimum 6. Secara umum, negara-negara non-OECD, meskipun jumlahnya terbatas dan oleh karena itu tidak mewakili kelompok negara berkembang, cenderung memiliki skor yang lebih tinggi daripada negara-negara OECD.
Sebagai contoh, Indonesia menduduki peringkat pertama dengan skor 5,9, diikuti oleh Rusia (peringkat ke-3, 5,2), Afrika Selatan (peringkat ke-8, 4,2), dan Argentina (peringkat ke-9, 3,9). Skor Indonesia setara dengan skor Cina (6,0) dan Vietnam (5,6), dua negara dengan sistem ekonomi kapitalis yang sangat terpusat yang data dasarnya tidak tersedia untuk umum dan oleh karena itu tidak dimasukkan dalam Tabel 1 dan 2. Terdapat variasi yang signifikan di antara negara-negara OECD. Perancis berada di peringkat ke-2 dengan skor 5,4, diikuti oleh Polandia (peringkat ke-4, 4,8), Swiss (peringkat ke-5, 4,4), Jerman (peringkat ke-6, 4,3), Norwegia (peringkat ke-7, 4,2), dan Swedia (peringkat ke-10, 3,6). Di ujung spektrum adalah Chili (30, 1,1), Amerika Serikat (29, 1,2), Spanyol (28, 1,4), dan Inggris (27, 1,6). Negara-negara Eropa Utara dan Barat yang mewakili benua Eropa berada di kelompok pertama dan negara-negara Anglo-Saxon yang mewakili kelompok kedua (Hall dan Soskice 2001).
Rata-rata, 10 negara dengan nilai tertinggi untuk sub-indikator “cakupan badan usaha milik negara” memiliki badan usaha milik negara di 27 dari 41 sektor. Tiga negara teratas memiliki BUMN di lebih dari 30 sektor. Indonesia, negara dengan nilai tertinggi, memiliki BUMN di hampir semua sektor. Di sisi lain, negara-negara dengan jumlah sektor terkecil yang memiliki BUMN adalah Inggris (7), Spanyol (8), dan Amerika Serikat (8).
Pemindaian cepat menunjukkan bahwa lebih umum bagi negara-negara untuk memiliki perusahaan negara di industri jaringan daripada di industri “lainnya” dalam basis data OECD. Pola ini tidak mengejutkan mengingat sifat barang publik dari produk industri jaringan. Jumlah rata-rata negara yang memiliki BUMN di berbagai industri jaringan adalah 14, sedangkan di industri “lainnya” jumlahnya 10. Jumlah negara yang memiliki perusahaan negara sangat tinggi terutama di sektor listrik, kereta api, dan komunikasi elektronik.
Dalam transportasi udara dan transportasi air, sejumlah besar negara memiliki BUMN yang mengoperasikan bandara dan pelabuhan. Di sektor “lainnya”, lebih banyak negara yang memiliki BUMN di bidang jasa daripada manufaktur. Sejumlah besar negara memiliki BUMN di bidang jasa transportasi penumpang lokal dan jasa keuangan. Di sektor manufaktur, BUMN di industri berbasis sumber daya alam lebih umum dibandingkan dengan BUMN di sektor manufaktur yang lebih maju. Namun, sejumlah negara memiliki BUMN di industri manufaktur pesawat terbang dan pesawat ruang angkasa, sebuah sektor yang dianggap strategis untuk kemampuan militer nasional.
Distribusi negara dan sektoral BUMN besar
Subbagian ini berfokus pada sampel BUMN yang cukup besar. Dengan menggunakan basis data Orbis, subbab ini menganalisis distribusi nasional dan karakteristik BUMN besar. Sampel mencakup perusahaan aktif dengan total aset minimum 500 juta USD pada tahun 2022 dan hanya mencakup perusahaan non-keuangan serta tidak termasuk perusahaan yang memiliki kode NACE1 Revisi 2 64, 65, dan 66 karena aset perusahaan keuangan dapat mengaburkan gambaran secara keseluruhan.
Untuk sub-bagian ini, perusahaan negara adalah perusahaan dengan pemilik utama yang diklasifikasikan sebagai otoritas publik, negara bagian, atau pemerintah. Pemilik utama adalah entitas terakhir dalam jalur kepemilikan perusahaan, yang menghubungkan perusahaan dengan pemilik langsung dengan kontrol minimum 50,01 persen. Sampel hanya mencakup perusahaan-perusahaan yang memiliki laporan konsolidasi.
Daftar akhir memiliki 1.791 perusahaan negara. Secara keseluruhan, sektor-sektor dengan jumlah BUMN terbesar adalah manufaktur; bisnis real estat; pasokan listrik, gas, uap, dan pendingin ruangan; serta transportasi dan penyimpanan (Tabel 3). Cina menduduki peringkat teratas dengan 1.180 perusahaan negara. BUMN Cina terkonsentrasi di bidang manufaktur dan real estat. Sepuluh negara dengan skor tertinggi di sub-bagian pertama, kecuali Argentina dan Afrika Selatan, semuanya memiliki lebih dari 10 BUMN dalam sampel.
Dari negara-negara ini, Swedia dan Jerman memiliki jumlah BUMN yang sangat besar: Masing-masing 45 dan 23. Di Swedia, BUMN terbesar adalah perusahaan listrik Vattenfall, yang memainkan peran utama dalam transisi energi di Eropa Utara. Swedia juga memiliki banyak perusahaan real estat yang dikendalikan oleh pemerintah dan entitasnya. Demikian pula, pemerintah Jerman memiliki perusahaan utilitas besar, seperti Uniper dan berbagai perusahaan real estat. Indonesia dan Norwegia, yang menduduki peringkat 1 dan 7 pada subbagian pertama, masing-masing memiliki 21 dan 20 BUMN.
Di Indonesia, beberapa BUMN bergerak di bidang manufaktur, pertambangan dan penggalian, dan konstruksi. BUMN di Norwegia terkonsentrasi di bidang utilitas. Daftar ini juga menunjukkan negara-negara dengan BUMN besar yang tidak termasuk dalam analisis di sub-bagian pertama. Setelah Cina dan Swedia, India memiliki jumlah BUMN terbanyak (38), dan Vietnam (27), Iran (26), Finlandia (24), Arab Saudi (22), dan Polandia (21) juga memiliki BUMN dalam jumlah besar. Secara keseluruhan, BUMN terkonsentrasi di bidang manufaktur dan utilitas di negara-negara berkembang dan utilitas, transportasi dan penyimpanan, dan real estat di negara-negara maju.
Dalam hal aset, terdapat perbedaan di negara-negara dengan segmen perusahaan negara yang besar dan distribusi sektoralnya (Tabel 4).2 Cina sekali lagi menduduki peringkat pertama dalam hal aset perusahaan negara. Dibandingkan dengan negara-negara lain, distribusi sektoral aset BUMN lebih merata di Cina, dengan kegiatan real estat, manufaktur, konstruksi, transportasi dan penyimpanan, dan pasokan listrik, gas, uap, dan pendingin ruangan masing-masing menyumbang lebih dari 10 persen dari total aset. Negara-negara lain yang masuk dalam daftar ini dapat dibagi menjadi dua kelompok besar.
Kelompok pertama adalah produsen sumber daya alam besar seperti Arab Saudi, India, Norwegia, Brasil, dan Meksiko. Porsi aset perusahaan negara di sektor pertambangan dan penggalian sangat besar di negara-negara ini. Kelompok kedua adalah negara-negara maju dengan perusahaan-perusahaan milik negara yang besar seperti Perancis, Korea, dan Swedia. Di dalam utilitas publik, aset agregat BUMN di bidang listrik, gas, uap, dan pasokan pendingin udara adalah yang terbesar, diikuti oleh BUMN di bidang transportasi dan penyimpanan, serta informasi dan teknologi.
BUMN di puncak dunia usaha
Subbagian ini menjelaskan bagaimana BUMN menonjol di antara perusahaan-perusahaan terbesar di dunia. Subbab ini menggunakan metodologi yang sama dengan subbab sebelumnya dan memodifikasi sampel untuk memasukkan semua perusahaan dengan atau tanpa pemilik utama dan apa pun jenis pemilik utamanya. Seperti yang ditunjukkan oleh Gambar 1, BUMN menyumbang lebih dari 20 persen dari perusahaan terbesar di dunia, terlepas dari ukuran sampel. Jika dilihat dari 10 perusahaan terbesar dalam hal aset, terdapat empat BUMN di dalam kelompok tersebut. Meskipun banyak dari perusahaan-perusahaan milik negara ini berada di negara-negara yang diharapkan (misalnya, Cina), perusahaan terbesar ke-7 adalah Électricité de France (EDF), sebuah perusahaan utilitas milik negara dengan aset 413 miliar USD.
Jika kita melonggarkan definisi perusahaan negara, maka akan ada lebih banyak lagi perusahaan dengan kepemilikan negara. Contohnya, Negara Bagian Lower Saxony di Jerman memiliki 11,8% saham Volkswagen, perusahaan terbesar kedua di dunia. Selain itu, sebuah perusahaan investasi dari dana kekayaan negara Qatar memiliki 10,5 persen saham Volkswagen. Deutsche Telekom, perusahaan terbesar ke-19 di dunia, 13,8 persen sahamnya dimiliki oleh pemerintah federal Jerman dan 16,6 persen dimiliki oleh bank pembangunan Jerman. Pemerintah Italia memiliki 23,6 persen saham Enel, perusahaan terbesar ke-27, dan 32,4 persen saham Eni, perusahaan terbesar ke-73. Pemerintah Jepang dan badan-badan publik memiliki 32,3% saham Nippon Telegraph and Telephone Corporation (NTT), perusahaan terbesar ke-54.
Dana kekayaan negara
Subbab ini menggunakan basis data dari Sovereign Wealth Fund Institute untuk menganalisis ukuran sovereign wealth fund (SWF) di seluruh dunia (Sovereign Wealth Fund Institute, tanpa tahun). SWF, yang merupakan investor modal negara, telah berkembang pesat selama abad ini. Pada tahun 2022, 91 negara bersama-sama memiliki 163 SWF, yang berarti beberapa negara memiliki lebih dari satu SWF. Meskipun sebagian besar negara memiliki satu atau dua SWF, beberapa negara, terutama yang memiliki sistem politik federal, memiliki beberapa SWF subnasional. Sebagai contoh, Amerika Serikat memiliki 15 SWF, Uni Emirat Arab memiliki 10 SWF, Kanada memiliki 5 SWF, Nigeria memiliki 4 SWF, dan Australia memiliki 3 SWF. SWF telah mengumpulkan aset sebesar 11,7 triliun USD pada tahun 2022, setelah mengalami peningkatan rata-rata sebesar 1 triliun USD setiap dua tahun selama dua dekade terakhir (Gambar 2).
Negara dengan aset SWF terbesar adalah Cina (tidak termasuk Hong Kong).3 Cina, dengan tiga SWF yang memiliki total aset sebesar 2.844 miliar USD pada paruh pertama tahun 2023, merupakan negara yang mewakili kelompok negara dengan surplus neraca transaksi berjalan yang besar. Sebagai dana perorangan, yang terbesar adalah Dana Pensiun Pemerintah Norwegia Global, dengan aset sebesar 1.478 miliar USD.
Disadur dari: rooseveltinstitute.org