Letusan gunung berapi selalu menjadi ancaman nyata bagi jutaan manusia, terutama di negara-negara seperti Indonesia yang dikelilingi ring of fire. Namun, di balik peristiwa bencana yang dramatis, terdapat tantangan tata kelola risiko bencana yang jauh lebih kompleks dan sering kali tersembunyi. Paper “Disaster risk governance in volcanic areas” karya Emily Wilkinson (2013) mengupas secara mendalam bagaimana tata kelola, aktor, dan institusi membentuk ketahanan masyarakat di kawasan rawan letusan. Artikel ini akan mengulas, menganalisis, dan mengkritisi paper tersebut, serta mengaitkannya dengan tren global dan praktik nyata di lapangan.
Memahami Tata Kelola Risiko Bencana di Kawasan Vulkanik
Tata kelola risiko bencana adalah sistem pengambilan keputusan kolektif untuk mengelola risiko, melibatkan berbagai aktor seperti pemerintah, masyarakat, sektor swasta, dan organisasi non-pemerintah. Di kawasan vulkanik, tantangannya menjadi unik karena beberapa alasan utama. Pertama, letusan gunung api sangat sulit diprediksi dari segi waktu, durasi, dan dampaknya. Kedua, urbanisasi dan pertumbuhan penduduk di sekitar gunung api menyebabkan semakin banyak orang yang terekspos risiko. Ketiga, masyarakat tetap memilih tinggal di zona bahaya karena tanahnya subur dan potensi ekonominya tinggi, sehingga terjadi dilema antara manfaat dan risiko.
Wilkinson menyoroti tiga pilar utama tata kelola risiko bencana di kawasan vulkanik. Pertama, relasi formal dan informal, yakni hukum, regulasi, dan norma sosial yang membentuk perilaku para aktor. Kedua, aktor dan jaringan, yaitu siapa saja yang terlibat dan bagaimana mereka berinteraksi. Ketiga, hubungan pusat-daerah, yaitu pembagian peran antara pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan aktor eksternal.
Studi Kasus: Pelajaran dari Empat Gunung Berapi Dunia
Paper ini menyoroti empat kasus utama yang menjadi laboratorium alami untuk memahami tata kelola risiko bencana.
Soufrière Hills, Montserrat
Letusan besar terjadi pada 1995–1999, dengan eskalasi bertahap setelah beberapa tahun aktivitas seismik. Lebih dari 15 tahun setelah erupsi, wilayah ini masih belum sepenuhnya pulih. Salah satu pelajaran penting adalah ketidakpastian durasi dan dampak letusan membuat perencanaan jangka panjang menjadi sangat sulit. Banyak kebijakan baru lahir sebagai respons krisis, bukan hasil perencanaan matang.
Tungurahua, Ekuador
Gunung ini mengalami letusan berulang sejak 1999, dengan aktivitas signifikan pada 2006, 2010, 2012, dan 2013. Masyarakat harus beradaptasi dengan pola letusan yang tidak menentu, memaksa mereka untuk terus belajar dan menyesuaikan strategi bertahan hidup.
Galeras, Kolombia dan Soufrière St Vincent, Karibia
Analisis forensik dilakukan untuk memahami bagaimana kebijakan, jaringan aktor, dan institusi bertransformasi sebelum, selama, dan setelah krisis. Dari kasus-kasus ini, terlihat bahwa perubahan kebijakan sering kali terjadi secara reaktif, bukan preventif.
Data dan Angka Penting
Wilkinson mencatat bahwa pada tahun 2000, sekitar 60% dari 1.098 munisipalitas di Kolombia telah mengadopsi konsep “pencegahan” dalam perencanaan tata ruang. Namun, implementasinya masih lemah, terutama di daerah kecil dan pedesaan. Kasus tragis di Casita, Nikaragua pada 1998, di mana lahar menewaskan sekitar 2.500 orang, menunjukkan bahaya sekunder yang sering diabaikan dalam perencanaan.
Analisis Kritis: Kekuatan dan Kelemahan Tata Kelola Risiko Bencana
Salah satu kekuatan utama dari pendekatan yang diusulkan Wilkinson adalah sifatnya yang interdisipliner. Program STREVA yang menjadi basis paper ini menggabungkan ilmu fisika, sosial, dan kebijakan, sehingga solusi yang dihasilkan lebih komprehensif. Selain itu, Wilkinson menekankan pentingnya pembelajaran sosial, di mana ketahanan masyarakat tidak hanya dibangun dari infrastruktur, tetapi juga dari proses belajar kolektif dan adaptasi.
Namun, ada beberapa kelemahan yang diidentifikasi. Banyak kebijakan lahir saat krisis, sehingga cenderung reaktif dan kurang berorientasi pada pencegahan. Desentralisasi yang setengah hati juga menjadi masalah. Pemerintah lokal sering kekurangan sumber daya dan insentif untuk melakukan mitigasi jangka panjang. Ironisnya, bantuan eksternal justru kadang menurunkan motivasi lokal untuk membangun kapasitas sendiri, fenomena yang dikenal sebagai “Samaritan’s dilemma”. Selain itu, partisipasi masyarakat sering hanya terjadi pada tahap tanggap darurat, bukan dalam perencanaan atau pengambilan keputusan strategis.
Pembelajaran dan Adaptasi: Dari Single-Loop ke Triple-Loop Learning
Wilkinson mengadopsi konsep “learning loops” untuk menjelaskan bagaimana institusi belajar dari bencana. Single-loop learning adalah perbaikan teknis tanpa mengubah asumsi dasar, misalnya memperbaiki sistem peringatan dini. Double-loop learning melibatkan pengkajian ulang asumsi dan strategi, seperti relokasi infrastruktur ke zona aman. Triple-loop learning adalah transformasi paradigma, misalnya mengubah model pembangunan lokal agar tidak lagi bergantung pada zona rawan.
Setelah erupsi besar, beberapa wilayah mulai memindahkan infrastruktur vital ke zona aman (double-loop), bahkan mempertimbangkan relokasi ekonomi dan penduduk secara permanen (triple-loop). Namun, proses ini tidak mudah karena melibatkan perubahan budaya, ekonomi, dan politik yang mendalam.
Opini & Perbandingan: Bagaimana Indonesia Bisa Belajar?
Sebagai negara dengan lebih dari 120 gunung api aktif, Indonesia menghadapi tantangan serupa dengan negara-negara yang dikaji Wilkinson. Kultur dan relasi sosial sangat memengaruhi respons bencana, seperti yang terlihat pada kasus Merapi. Otonomi daerah belum sepenuhnya efektif dalam mitigasi risiko, seringkali karena keterbatasan dana dan kapasitas teknis. Peran sektor swasta dan NGO juga perlu diperkuat dalam membangun jaringan ketahanan, misalnya melalui asuransi bencana dan pelatihan masyarakat.
Penelitian lain oleh Wisner et al. (2004) dan Twigg (2007) juga menekankan pentingnya partisipasi masyarakat dan integrasi antara aktor formal-informal. Namun, Wilkinson menambahkan bahwa tanpa insentif politik dan ekonomi yang jelas, perubahan institusional sering kali hanya bersifat sementara dan mudah kembali ke pola lama.
Tren Global: Dari Respon ke Ketahanan Berkelanjutan
Dunia kini bergerak dari sekadar merespons bencana ke membangun ketahanan jangka panjang. Tata kelola risiko bencana kini juga harus mempertimbangkan perubahan iklim, yang memperbesar ketidakpastian dan risiko di kawasan vulkanik. Inovasi teknologi seperti penggunaan sensor, drone, dan kecerdasan buatan untuk deteksi dini mulai diadopsi di berbagai negara. Selain itu, pendekatan berbasis komunitas seperti program “Desa Tangguh Bencana” di Indonesia menjadi contoh integrasi antara pengetahuan lokal dan teknologi modern.
Rekomendasi Praktis: Membangun Tata Kelola Risiko Bencana yang Efektif
Berdasarkan analisis paper ini, ada beberapa rekomendasi praktis yang dapat diterapkan untuk membangun tata kelola risiko bencana yang lebih efektif di kawasan vulkanik:
- Perkuat sinergi antara regulasi formal dan norma lokal agar kebijakan lebih diterima dan efektif di masyarakat.
- Bangun jaringan aktor yang inklusif dengan melibatkan masyarakat, sektor swasta, dan NGO sejak tahap perencanaan, bukan hanya saat tanggap darurat.
- Lakukan desentralisasi dengan dukungan nyata berupa dana, pelatihan, dan insentif bagi pemerintah daerah untuk inovasi mitigasi.
- Jadikan pembelajaran dari setiap bencana sebagai bagian dari prosedur standar, bukan sekadar reaksi sesaat.
- Prioritaskan investasi pada infrastruktur, edukasi, dan diversifikasi ekonomi di kawasan rawan untuk membangun ketahanan jangka panjang.
Kesimpulan: Menuju Ketahanan Berbasis Tata Kelola Adaptif
Paper Wilkinson memberikan kerangka analisis yang tajam dan relevan untuk memahami kompleksitas tata kelola risiko bencana di kawasan vulkanik. Dengan menyoroti pentingnya interaksi antara institusi formal-informal, jaringan aktor, dan hubungan pusat-daerah, paper ini menawarkan peta jalan bagi pembuat kebijakan, peneliti, dan praktisi untuk membangun ketahanan yang lebih adaptif dan berkelanjutan. Namun, tantangan terbesar tetap pada implementasi: bagaimana memastikan pembelajaran institusional tidak hanya terjadi saat krisis, tetapi menjadi budaya yang melekat dalam tata kelola sehari-hari.
Sumber asli:
Wilkinson, Emily. 2013. “Disaster risk governance in volcanic areas. A concept note for Work Package 4 of the Strengthening Resilience in Volcanic Areas (STREVA) programme.” Overseas Development Institute.